行政不服審査法：不作為に対する審査請求
はじめに
行政不服審査法において、「処分に対する審査請求」と並んで重要な位置を占めるのが「不作為に対する審査請求」です。前節では処分という積極的な行政作用に対する不服申立てについて学習しましたが、本節では行政庁が法的に義務づけられた処分をしないという消極的な状態（不作為）に対する救済制度について詳しく解説します。
不作為に対する審査請求は、特定行政書士試験において頻出の論点であり、実務においても重要な制度です。行政庁が申請に応じない場合や、法律上義務づけられた職権発動をしない場合など、市民の権利救済の最後の砦として機能します。
本節では、不作為の概念から始まり、審査請求の要件、手続、裁決に至るまで、体系的に理解を深めていきます。
第1項 不作為の概念と法的意義
1. 不作為の定義
行政不服審査法第3条第1項は、「行政庁の処分に関し、法令に基づき当該処分に関し処分についての申請をした者は、当該申請に対し、相当の期間内に何らかの処分がされないことについて、審査請求をすることができる」と規定していません。これは旧法の条文です。
現行の行政不服審査法第3条第1項は、「行政庁の処分に関し、処分についての申請をした者は、当該申請に対し相当の期間内に何らかの処分がされないことについて、審査請求をすることができる」と規定しています。
さらに同条第2項では、「行政庁が法令に基づき処分をすべきにもかかわらず、これをしないことについて、当該処分をする権限を有する行政庁に対し、当該処分をすべき旨を命ずることを求める審査請求をすることができる」と規定されています。
ここでいう「不作為」とは、行政庁が法的に義務づけられた処分を行わない状態を指します。単なる怠慢や遅延ではなく、法的義務の不履行という観点から捉える必要があります。
2. 不作為の類型
不作為には、大きく分けて以下の2つの類型があります。
（1）申請型不作為（第3条第1項） 申請者が行政庁に対して何らかの処分を求める申請をしたにもかかわらず、相当期間内に処分がされない場合の不作為です。この場合、許可処分であれ拒否処分であれ、何らかの応答的処分をすべき義務があるにもかかわらず、それを行わない状態を指します。
（2）職権発動型不作為（第3条第2項） 申請がなくても、法令に基づいて行政庁が職権で処分をすべき場合に、これをしない不作為です。例えば、違法な建築物に対する是正命令や、無許可営業に対する営業停止処分など、行政庁が積極的に発動すべき処分権限を行使しない場合が該当します。
3. 「相当の期間」の意義
申請型不作為における「相当の期間」は、極めて重要な概念です。この期間は、以下の要素を総合的に考慮して判断されます。
- 申請の内容の複雑さ
- 審査に要する時間の合理的な長さ
- 行政庁の事務処理能力
- 申請者の利益の緊急性
- 社会的影響の程度
一般的には、簡易な許認可であれば数週間から数か月、複雑な審査を要するものであれば半年から1年程度が目安とされますが、個別具体的な事情により判断されます。
第2項 審査請求の要件
1. 主観的要件
（1）申請型不作為の場合
申請型不作為に対する審査請求を行うためには、まず申請者自身が処分についての申請をしたことが前提となります。ここでいう「申請」は、行政手続法第2条第3号に定める申請、すなわち「法令に基づき、行政庁の許可、認可、免許その他の自己に対し何らかの利益を付与する処分を求める行為」を指します。
重要なのは、申請者が特定の処分を求めているということです。漠然とした要求や相談では足りません。また、申請の内容が法的に根拠のあるものでなければ、そもそも行政庁に処分義務が生じないため、不作為も成立しません。
（2）職権発動型不作為の場合
職権発動型不作為の場合、申請者である必要はありませんが、当該処分により直接的な利益を受ける者でなければなりません。例えば、違法建築物の近隣住民が行政庁に対して是正命令の発動を求める場合などが典型例です。
この場合の審査請求人は、「法律上の利益を有する者」であることが必要です。単なる事実上の利害関係では足りず、法律によって保護された利益を有する者でなければなりません。
2. 客観的要件
（1）処分義務の存在
不作為に対する審査請求が認められるためには、行政庁に法的な処分義務が存在することが前提となります。この処分義務は、法令に明文で規定されている場合もあれば、法令の趣旨から導かれる場合もあります。
処分義務の判断においては、以下の点が重要です。
- 法令の文言が義務的（「しなければならない」「するものとする」）か裁量的（「することができる」）か
- 要件が充足されているか
- 裁量が収束して処分義務が生じているか
（2）申請型不作為における申請の適法性
申請型不作為の場合、申請自体が適法でなければなりません。申請書の記載事項の不備、添付書類の不足、申請手数料の未納付などがある場合、行政庁に処分義務は生じません。
ただし、軽微な不備で容易に補正可能な場合には、行政庁は補正を求めるべきであり、これを怠って処分をしないことは不作為となる可能性があります。
（3）相当期間の経過
申請型不作為の場合、申請から相当期間が経過していることが必要です。この期間の判断は、前述のとおり個別具体的な事情を総合考慮して行われます。
なお、行政手続法に基づく標準処理期間が定められている場合には、これが「相当期間」判断の重要な指標となります。
第3項 審査請求の手続
1. 審査請求書の記載事項
不作為に対する審査請求書には、行政不服審査法第19条に定める一般的記載事項のほか、不作為に特有の事項を記載する必要があります。
必要的記載事項：
- 審査請求人の氏名又は名称及び住所又は居所
- 審査請求に係る処分（不作為）の内容
- 審査請求の趣旨及び理由
- 処分庁の教示の有無及びその内容
- 審査請求の年月日
不作為特有の記載事項：
- 申請型の場合：申請の年月日、申請の内容、申請書の写し
- 職権発動型の場合：求める処分の内容、その法的根拠、処分をすべき事実関係
2. 審査請求期間
（1）申請型不作為 申請型不作為の場合、申請から相当期間を経過した後であれば、いつでも審査請求をすることができます。ただし、何らかの処分がされた時点で、不作為状態は終了するため、その後は当該処分に対する審査請求を検討することになります。
（2）職権発動型不作為 職権発動型不作為の場合も、処分をすべき事情が生じてから相当期間を経過すれば、審査請求をすることができます。明確な起算点が設定しにくい場合が多いため、実務上は慎重な検討が必要です。
3. 審査請求先
不作為に対する審査請求の審査庁は、処分に対する審査請求の場合と同様に決定されます。
- 処分庁が各大臣である場合：当該大臣
- 処分庁が各大臣以外の国の機関である場合：当該機関の直近上級行政庁又は法律で定める行政庁
- 処分庁が都道府県知事等である場合：当該処分庁又は当該処分庁の直近上級行政庁
第4項 審理手続の特色
1. 審理員による審理
不作為に対する審査請求についても、処分に対する審査請求と同様に、審理員による審理が行われます。ただし、不作為の場合には以下の特色があります。
（1）立証責任の所在 不作為に対する審査請求では、審査請求人が以下の点について立証する必要があります。
- 申請をした事実（申請型の場合）
- 処分をすべき法的義務の存在
- 相当期間の経過
- 正当な理由なく処分をしていない事実
（2）処分庁の反証 処分庁は、以下の点について反証することができます。
- 処分義務の不存在
- 申請の不適法（申請型の場合）
- 相当期間が未経過であること
- 処分をしないことに正当な理由があること
2. 職権探知主義の適用
審理員は、職権により事実関係を調査することができます。不作為事件では、以下のような調査が重要になります。
- 申請書類の内容確認
- 関係法令の解釈
- 同種事案の処理状況
- 処分庁の内部検討状況
第5項 裁決の内容と効力
1. 裁決の種類
不作為に対する審査請求の裁決には、以下の類型があります。
（1）容認裁決 審査請求が理由があると認められる場合の裁決です。不作為に対する容認裁決は、以下の内容となります。
- 申請型不作為の場合：「申請に対し、相当の期間内に何らかの処分をすべき旨」を命ずる
- 職権発動型不作為の場合：「相当の期間内に処分をすべき旨」を命ずる
重要なのは、裁決では特定の内容の処分を命ずるのではなく、「何らかの処分」または「処分」をすべき旨を命ずることです。具体的な処分内容の判断は、あくまで処分庁の権限であり責任です。
（2）棄却裁決 審査請求が理由がないと認められる場合の裁決です。以下の場合に棄却されます。
- 処分義務が存在しない場合
- 申請が不適法である場合
- 相当期間が経過していない場合
- 処分をしないことに正当な理由がある場合
2. 裁決の拘束力
不作為に対する容認裁決には、処分庁を拘束する効力があります。処分庁は、裁決で定められた期間内に何らかの処分をしなければなりません。
ただし、この拘束力は「処分をする義務」に関するものであり、「特定内容の処分をする義務」ではありません。処分庁は、法令に従って適切な内容の処分をする裁量を有します。
3. 裁決後の手続
（1）処分庁による処分 容認裁決を受けた処分庁は、裁決で定められた期間内に処分を行わなければなりません。この処分に対して不服がある場合には、当該処分について改めて審査請求をすることができます。
（2）裁決の不履行 処分庁が容認裁決に従わない場合、審査請求人は以下の救済手段を検討できます。
- 国家賠償請求
- 義務付け訴訟（行政事件訴訟法第3条第6項第1号）
- 間接強制の申立て
第6項 他の法的救済との関係
1. 行政事件訴訟との関係
（1）義務付け訴訟 不作為に対する審査請求と密接な関係にあるのが、行政事件訴訟法上の義務付け訴訟です。義務付け訴訟は、以下の2種類に分類されます。
- 申請型義務付け訴訟（同法第3条第6項第1号）
- 職権発動型義務付け訴訟（同法第3条第6項第2号）
この分類は、不作為に対する審査請求の分類と対応しています。
（2）審査請求前置の適用 義務付け訴訟においては、原則として審査請求を前置することが要求されます（同法第8条第1項ただし書、第37条の3第1項）。
ただし、以下の場合には審査請求前置は不要です。
- 審査請求をすることができない場合
- 審査請求をしたが、相当期間内に裁決がない場合
- その他裁決を経ないことにつき正当な理由がある場合
2. 国家賠償請求との関係
不作為により損害を被った場合、国家賠償法第1条に基づく損害賠償請求も検討できます。この場合、以下の要件を満たす必要があります。
- 公務員の職務行為（不作為）
- 故意又は過失
- 違法性
- 損害の発生
- 因果関係
不作為の場合、「故意又は過失」の立証が重要になります。処分義務が明確で、相当期間が経過しているにもかかわらず処分をしない場合には、少なくとも過失が認められる可能性が高くなります。
第7項 実務上の留意点
1. 申請書の作成と証拠保全
不作為に対する審査請求を将来的に検討する可能性がある場合、申請段階から以下の点に注意する必要があります。
（1）申請書の記載
- 申請内容を明確に特定する
- 法的根拠を明記する
- 申請の緊急性や必要性を記載する
- 配達証明付き内容証明郵便で送付する
（2）証拠の保全
- 申請書の写しを保管する
- 配達証明書を保管する
- 関連する法令や通達を収集する
- 同種事案の処理例を調査する
2. 相当期間の判断基準
実務上、「相当期間」の判断は最も困難な問題の一つです。以下の要素を総合的に検討する必要があります。
（1）法令上の処理期間
- 行政手続法に基づく標準処理期間
- 個別法に定める処理期間
- 行政庁が公表している処理期間の目安
（2）事案の複雑性
- 審査に要する事実調査の程度
- 関係者との調整の必要性
- 専門的判断を要する事項の有無
- 他の行政機関との協議の要否
（3）社会的影響
- 申請者の不利益の程度
- 第三者への影響
- 公共の利益との関係
3. 処分義務の存否判断
不作為に対する審査請求の成否は、処分義務の存否判断にかかっています。実務上、以下の点を検討する必要があります。
（1）法令の解釈
- 条文の文理解釈
- 立法趣旨・目的
- 関連条文との整合性
- 判例・裁決例の蓄積
（2）要件の充足
- 法定要件の具体的検証
- 裁量の存否と範囲
- 裁量の収束事由の有無
（3）除外事由の検討
- 法令上の除外規定
- 他法令による制約
- 事実上の支障事由
第8項 判例・裁決例の検討
1. 重要判例の分析
（1）最高裁昭和42年12月15日判決（民集21巻10号2653頁）
この判例は、建築確認申請に対する不作為が争われた事案です。最高裁は、「建築主事は、建築確認の申請があった場合において、当該申請に係る建築物の計画が建築基準法等の規定に適合するものであることを確認したときは、確認済証を交付すべき法律上の義務を負う」と判示し、羈束的処分における処分義務を明確にしました。
この判例の意義は、羈束的処分における処分義務の明確化とともに、不作為概念の確立にあります。
（2）最高裁平成5年2月25日判決（民集47巻2号643頁）
この判例は、外国人の在留期間更新申請に対する不作為が争われた事案です。最高裁は、在留期間の更新は法務大臣の裁量に委ねられているが、「裁量権の範囲を逸脱し又はその濫用があった場合には、その処分は違法となる」と判示しました。
この判例は、裁量的処分における不作為の判断基準を示したものとして重要です。
2. 近年の裁決例の傾向
（1）申請型不作為の裁決例 近年の行政不服審査会の裁決例を見ると、以下の傾向が見られます。
- 「相当期間」の判断において、標準処理期間を重視する傾向
- 申請書の不備に対する補正指導義務を認める傾向
- 複雑事案における処理期間の延長を認める傾向
（2）職権発動型不作為の裁決例 職権発動型不作為については、以下の特徴があります。
- 処分義務の存否判断が厳格
- 審査請求人の法律上の利益の存在を慎重に検討
- 行政庁の裁量を広く認める傾向
第9項 特定行政書士実務への応用
1. 相談対応における留意点
特定行政書士として市民から不作為に関する相談を受けた場合、以下の点を確認する必要があります。
（1）事実関係の整理
- 申請の有無と内容
- 申請から経過した期間
- 行政庁との接触状況
- 関連する証拠書類の存在
（2）法的分析
- 処分義務の存否
- 相当期間の経過の有無
- 審査請求の可能性
- 他の救済手段との比較検討
2. 審査請求書作成のポイント
不作為に対する審査請求書を作成する際の実務上のポイントは以下のとおりです。
（1）事実関係の記載
- 時系列に沿った整理
- 客観的事実の記載
- 証拠書類の添付
（2）法的主張の構成
- 処分義務の根拠法令の明示
- 要件充足の論証
- 相当期間経過の主張
- 不作為の違法性の論証
（3）請求の趣旨
- 明確で具体的な請求内容
- 期限の設定
- 必要に応じた仮の措置の申立て
第10項 近時の制度改正と今後の展望
1. 平成26年改正の影響
平成26年の行政不服審査法全部改正により、不作為に対する審査請求についても以下の変更がありました。
（1）審理員制度の導入 不作為に対する審査請求についても、審理員による審理が導入されました。これにより、より客観的で公正な審理が期待されています。
（2）行政不服審査会の設置 不作為事件についても、行政不服審査会による第三者的チェックが機能するようになりました。
（3）手続の透明性向上 審理手続の透明性が向上し、審査請求人の手続保障が充実しました。
2. デジタル化への対応
行政のデジタル化の進展に伴い、不作為概念にも影響が生じています。
（1）申請手続のオンライン化 オンライン申請が普及する中で、「申請」概念の再検討が必要になっています。
（2）処理期間の短縮化 システム化により処理期間が短縮される一方で、「相当期間」の判断基準も見直しが必要になっています。
（3）証拠保全の電子化 電子申請における証拠保全の方法について、新たな課題が生じています。
結語
不作為に対する審査請求は、市民の権利救済において極めて重要な制度です。行政庁が法的義務を履行しない場合の最後の砦として機能するとともに、行政の適正化を促す重要な役割を果たしています。
特定行政書士試験においては、処分に対する審査請求と並んで頻出分野であり、理論的な理解とともに実務的な応用力が求められます。
本節で学習した内容を踏まえ、次節では審理員制度について詳しく検討し、行政不服審査法の理解をさらに深めていきます。また、前節で学習した処分に対する審査請求との比較検討を通じて、行政不服審査制度全体の体系的理解を目指してください。
実務においては、個別具体的な事案に応じた慎重な検討が必要であり、常に最新の法令改正や判例・裁決例の動向に注意を払うことが重要です。市民の権利救済の担い手として、適切な法的助言ができるよう、継続的な研鑽を積んでください。
確認問題
- 不作為の類型について、申請型と職権発動型のそれぞれの特徴を説明してください。
- 「相当の期間」の判断要素について、具体例を挙げながら説明してください。
- 不作為に対する容認裁決の効力について、処分に対する取消裁決との違いを明らかにしてください。
- 義務付け訴訟と不作為に対する審査請求の関係について説明してください。
- 実務上、不作為に対する審査請求を検討する際の留意点を整理してください。
注：本教材は特定行政書士試験対策用に作成されたものです。実務における具体的な事案については、個別に法的検討を行う必要があります。